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Histórico

por Almerindo.trindade publicado 17/03/2015 12h17, última modificação 17/03/2015 12h18


A constituição de um Conselho Nacional iniciou-se a partir da Constituição Federal, o qual surgiu, no entanto, com as características dos conselhos que poderíamos chamar de "primeira geração", anteriores ao novo marco constitucional.
A maioria destes Conselhos setoriais, até a Constituição Federal de 1988, eram meramente consultivos e compostos apenas por especialistas indicados pelo próprio Ministro ou então apenas por membros do próprio Governo Federal. Hoje o Conasp segue o modelo tripartite, composto por membros da sociedade civil, gestores e trabalhadores da área de segurança pública.


O primeiro registro do Conselho Nacional de Segurança Pública (Conasp) data do dia 25/08/1989, através de sua Ata de criação. O Decreto nº. 98.936 de 1990, aprovou o Protocolo de Intenções que institucionalizou o Conasp, e foi objeto de nova regulamentação através do Decreto nº. 2.169 de 1997, o qual dispôs, por exemplo, que:


1. O Conasp é um órgão colegiado de cooperação técnica entre os entes federativos no combate à criminalidade, subordinado diretamente ao Ministro da Justiça;

2. Entre suas finalidades, consta formular a Política Nacional de Segurança Pública;
3. É formado por oito membros, sendo o Ministro da Justiça seu Presidente e o Secretário Nacional de Segurança Pública seu vice-presidente. A única participação da sociedade civil é da OAB e não é obrigatória[i].
Somente após cinco anos foi elaborado o Regimento Interno, através da Resolução nº. 01 de 2003, que abriu a possibilidade de convocar convidados, de organismos públicos ou privados, principalmente para comissões temáticas, sem direito a voto.


Segundo o Regimento, as deliberações do Conasp deveriam ser sempre externalizadas no formato de resolução, resultado da apreciação de pareceres apresentados pelos presidentes dos Conselhos Regionais.
Consta dos arquivos da Senasp o registro de oito reuniões ordinárias[ii] e duas extraordinárias[iii] do Conasp, tendo sido publicadas nove Resoluções a partir da promulgação de seu Regimento Interno.
Assim, é possível perceber que o Conasp tem por origem o mesmo movimento que se deu nas demais políticas públicas, após a aprovação da Constituição de 1988. Porém, diferentemente dos demais Conselhos, ele recebeu atribuições eminentemente técnicas, sem uma composição multisetorial e sem a participação de representantes da sociedade civil ou dos trabalhadores da área. Assim, enquanto na maioria das políticas públicas avançou-se para um novo modelo institucional a partir da evolução dos conselhos, na segurança pública permaneceu um desenho pré-constitucional.


As resoluções do Conasp não têm força normativa e por isso não têm o poder de obrigar outros órgãos do sistema de segurança pública, sendo apenas um órgão de "cooperação técnica", subordinado ao Ministro da Justiça, portanto, sem qualquer autonomia sequer para auto-convocação.
Possivelmente em razão de suas próprias características, o Conasp, ao longo de quase vinte anos de existência formal, teve papel insignificante na formulação das políticas públicas de segurança, não tendo inclusive o papel de fortalecer ou potencializar as redes de segurança, que trazem em sua complexidade o conjunto de conflitos concretos da realidade e as alternativas que se vão construindo para superá-los.
Urge, portanto, a reformulação do Conasp dentro de um novo paradigma de segurança pública e de gestão pública, pautada no real exercício democrático participativo.
Nessa reestruturação, o Conasp passaria a ser o centro político do Sistema Único de Segurança Pública - SUSP, assumindo o poder deliberativo sobre a implementação das políticas públicas de segurança e sobre as diretrizes para a gestão do Fundo Nacional de Segurança Pública.
O Conasp reformulado deve abrigar o conjunto de representação dos principais atores sociais envolvidos na temática da segurança pública, tanto do campo dos gestores públicos (dos três níveis da federação), dos trabalhadores em segurança pública (aqui tratando-se de suas representações associativas e sindicais) e da sociedade civil.
É importante ressaltar que a este novo desenho institucional também deve corresponder uma reestruturação no órgão do poder executivo responsável pela implementação das políticas públicas e também na constituição da estrutura necessária de apoio ao Conselho[iv].
Para que a reformulação do desenho institucional da gestão das políticas públicas de segurança possa efetivamente ser completa, além da reestruturação do Conasp, devem ainda ser constituídos Conselhos Estaduais e Municipais de Segurança, a partir da mesma composição do futuro Conselho Nacional e também com o mesmo poder deliberativo sobre as políticas públicas estaduais e municipais, tudo em conformidade com as prerrogativas previstas na Constituição Federal, como condição de acesso ao Fundo Nacional de Segurança Pública.

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[i] Art. 2º do Decreto nº 2.169, de 4 de março de 1997 (Redação dada pelo Decreto nº 3.215, de 1999)
[ii] As reuniões foram realizadas nas seguintes datas: 11/01/1990, 04/04/1991, 17/10/1991, 04/03/1997, 13/10/1999, 16/11/1999, 20/02/2002, 13/03/2002.
[iii] Realizadas em 08/06/1993 e 29/10/1993.
[iv] Uma referência nesse sentido é a Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa - SGEP do Ministério da Saúde, que foi criada em 2003 pelo Decreto nº 4.726 de 9 de junho daquele ano. A SGEP tem por princípio fortalecer os processos que garantem o funcionamento do Sistema Único de Saúde - SUS. A SGEP é composta por quatro departamentos que se complementam e fazem dela os olhos do povo no SUS. Cabe à SGEP reafirmar os princípios da Reforma Sanitária, eqüidade, integralidade e universalidade do Sistema Único de Saúde, apoiar os mecanismos constituídos de participação popular e Controle Social, especialmente os Conselhos e as Conferências de Saúde, ouvir, analisar e encaminhar as demandas provenientes dos usuários, além de auditar às contas do SUS. (Ver www.saude.gov.br).

Sobre Conselhos

A participação, em sentido estrito, é um conjunto de situações em que o indivíduo contribui direta ou indiretamente para uma decisão política. Esse é o ideal democrático, já que a soberania popular é o princípio maior da forma democrática. Na verdade, num Estado democrático, não deveria haver decisões políticas que não fossem condicionadas e/ou determinadas pelas opiniões públicas emanadas da sociedade civil. Por isso, a participação deve ser ampla, deve desenvolver-se tanto na sociedade civil como nas instituições políticas formais.

Se a participação social "é o processo mediante o qual as diversas camadas sociais têm parte na produção, na gestão e no usufruto de bens de uma sociedade historicamente determinada" (BORDENAVE, 1985, p.25), nada mais adequado para a sua concretização do que a revitalização e a multiplicação da esfera pública.

Para isso, é preciso descartar o mito da Administração neutra/burocrática e passar a reconhecer a existência dos componentes políticos da Administração Pública. O processo de formulação de políticas públicas diz respeito, exatamente, ao modo de identificar as pretensões em questão, para se chegar à definição do interesse público (ou dos interesses públicos, no plural), a ser efetivado sob a coordenação da Administração Pública, e não sob a sua imposição.

Nos dias de hoje, o controle social é entendido como um instrumento de democracia, exercido sobre a ação do Estado pelo conjunto da sociedade organizada com os seus mais diversos segmentos sociais, identificando como pressupostos o desenvolvimento da cidadania, uma atuação permanente, a construção de espaços democráticos e o benefício do conjunto da sociedade.

O controle social confere elementos ao cidadão brasileiro para refletir a respeito da democracia, vez que os seus palcos de atuação propugnam não uma democracia representativa distante do seio da sociedade, mas sim um modelo democrático misto, no qual a democracia representativa articula-se com a participação direta e onde cada indivíduo faz a diferença.

Considerações sobre Conselhos Gestores

Vinculada à cidadania ativa, surge a forma Conselho como órgão de mediação povo-poder (GOHN, 1995, p. 211). Para GOHN (2003, p. 7), os conselhos "constituem, no início deste novo milênio, a principal novidade em termos de políticas públicas" e "são uma das formas de constituição de sujeitos democráticos" (p. 9). Convém destacar que o conceito de políticas públicas é constantemente aperfeiçoado, até pela área jurídica, que vem se preocupando com elas na medida que influenciam na formulação, planejamento e execução de ações concretizadoras de direitos.

No entanto, o que são de fato os conselhos?

Conselhos são espaços de interface entre o Estado e a sociedade. São pontes entre a população e o governo, assumindo a co-gestão das políticas públicas. O poder é partilhado entre os representantes do governo e da sociedade, e todos assumem a tarefa de propor, negociar, decidir, implementar e fiscalizar a realização do interesse público (Carvalho, 1998).

Os conselhos significam espaços públicos partilhados entre governo e sociedade. Uma vez institucionalizados e previstos legalmente, os conselhos setoriais representam um espaço de discussão, formador de opinião pública e tomador de decisões que são levadas em conta pelos Poderes Legislativo e Executivo. Neles os segmentos da população articulam-se, trocam informações, criam conceitos que posteriormente são transmitidos para outros segmentos e assim por diante. Como espaços públicos de co-gestão política, os conselhos devem trazer à tona novos temas de interesse público para suscitar decisões públicas a partir de entendimentos e opiniões gerados pelo agir comunicativo.


Quem participa?

Os conselhos podem ser locais, municipais, estaduais, regionais ou nacionais. Sua característica principal é a paridade entre participantes do Estado e da sociedade, para que haja realmente a exposição de interesses muitas vezes antagônicos, e para que se chegue a um denominador comum sem a submissão de um grupo a outro. A necessidade de que vários segmentos da sociedade vinculados ao setor objeto do conselho participem é essencial para a realização da democracia.

O conselho fortalece-se com a multiplicação de protagonistas, isto é, com a ampliação de interessados em participar da gestão pública. Essa expansão deve estar atrelada à autonomia desses espaços. Além da infra-estrutura, deve-se garantir que os conselheiros advindos da comunidade não sejam coagidos pelos conselheiros do governo, ou seja, o conselho não pode ser um apêndice da forma de governar do gestor. O governo só se legitima se de fato estimula de maneira muito clara a participação da comunidade.


Institucionalização dos Conselhos

Com relação à institucionalização dos conselhos gestores, motivada principalmente a partir da Constituição Federal de 1988, identificam-se vantagens e desvantagens. É preciso ter cuidado para não burocratizar esses espaços, nem torná-los vulneráveis - a autonomia não pode ser enfraquecida. Além disso, a obrigatoriedade da criação de conselhos para que o município ou estado receba determinados recursos não pode ser sinônimo de conselhos pro forma. Criar um conselho é muito mais que formalizá-lo legalmente. O seu funcionamento depende da participação social dos setores sociais pertinentes.

Em contrapartida, a institucionalização é uma garantia de que esses espaços, apesar das mudanças contínuas de agendas e participantes, sejam preservados e, por isso, a participação também seja preservada, além do que a proximidade entre os conselhos e o Poder Executivo (no caso dos municípios e estados, próximos às secretarias respectivas - saúde, meio ambiente, educação etc; no caso da União, próximos aos ministérios) gera uma absorção quase imediata de suas deliberações por parte dos gestores e uma fiscalização mais eficaz. Essa constatação corrobora com o que Boaventura SANTOS afirma: "A maior parte das experiências participativas nos países recém-democratizados do Sul tem o seu êxito relacionado à capacidade dos atores sociais de transferirem práticas e informações do nível social para o nível administrativo". 

A institucionalização promove a ponte entre as opiniões públicas geradas nas bases dos movimentos sociais, de onde se originam os conselheiros (ONGs, associações de trabalhadores, movimentos de bairro etc.), e o Poder Executivo, o que provoca a execução de políticas públicas mais próximas às necessidades da população. "A opinião pública, transformada em poder comunicativo segundo processos democráticos, não pode ‘dominar' por si mesma o uso do poder administrativo; mas pode, de certa forma, direcioná-lo" (HABERMAS, 1997, vol. 2, p. 23).


Rotina dos Conselhos:

Os instrumentos para a operacionalização dos conselhos são as plenárias, os fóruns e as audiências públicas. Eles exigem regularidade de atuação e espaços consignados para seu funcionamento, o que muitas vezes não possuem (GOHN, 1995, p. 212). Podem ser consultivos ou deliberativos.

Os conselhos temáticos institucionalizados, por buscarem disciplinar a participação social preceituada na Constituição Federal de 1988, são mais complexos. Seu processo de implementação é difícil e lento, devido à necessidade de normatização. São espaços de democratização da coisa pública e de exercício da cidadania pela população, por isso mesmo palco de tensões e lutas que esbarram nas dificuldades da não-cultura política democrática e da força do autoritarismo e patrimonialismo (GOHN, 1995, p. 213).

Uma das subdivisões dos conselhos temáticos institucionalizados é o conselho por área de gestão que trata de setores já tradicionais na Administração Pública. Tem como funções gerais o controle e fiscalização do Poder Executivo e a participação no planejamento das políticas de gestão (orçamentos, diretrizes, planos-diretores, planejamento plurianual etc.) e das políticas públicas referentes à área (diretrizes, normativas etc.).